چگونه الگوی «اقطاع» (واگذاری حق بهرهبرداری با حفظ مالکیت دولت) راه سومی میان اقتصاد دولتی و سرمایهداری خصوصی میگشاید و عاملیت اقتصادی را به بدنه مردم میسپارد؟
الگوی عملیاتی اقطاع و واگذاری منابع؛ راهی بهسوی اقتصاد مردمی
حجتالاسلام جابر ابوزاده (دبیر گروه پژوهشی فقه الاقتصاد پژوهشگاه فقه نظام)
چگونه الگوی «اقطاع» (واگذاری حق بهرهبرداری با حفظ مالکیت دولت) راه سومی میان اقتصاد دولتی و سرمایهداری خصوصی میگشاید و عاملیت اقتصادی را به بدنه مردم میسپارد؟
حجتالاسلام جابر ابوزاده، «الگوی عملیاتی اقطاع» بهمثابه چارچوبی فقهی-اجرایی برای تحقق اقتصاد مردمی بازخوانی کرده است. این یادداشت نشان میدهد که منابع طبیعی بهعنوان حیاتیترین بخش اقتصاد واقعی، بستر شکلگیری مردمسالاری اقتصادی دینی هستند؛ اما الگوهای رایج کنونی یا گرفتار تصدیگری دولتی (تجمید سرمایه، هزینههای گزاف، فرهنگ کارمندی) یا مبتنیبر واگذاری به بخش خصوصی سرمایهدار (انحصار، رانت، سوداگری) هستند. درمقابل، قاعده فقهی «اقطاع» راه سومی را پیش مینهد: حاکم اسلامی با حفظ مالکیت تام دولت بر منابع، حق بهرهبرداری را به خود مردم واگذار میکند تا عاملیت و عواید آن مستقیما به جیب مردم برود. این یادداشت با طرح ارکان هفتگانه الگو و شفافسازی ابعاد اجرایی آن (ازجمله دامنه شمول اقطاع، قابلیت انتقال حق بهرهبرداری، رابطه با الگوهای بومی، تمایز از مولدسازی و…) بهدنبال طراحی مدل عملیاتی برای «واگذاری کلیت اقتصاد به مردم» است.
مقدمه: بازگشت به مدیریت مردمی ثروتهای انفال
منابع طبیعی، بهعنوان حیاتیترین بخش «اقتصاد واقعی»، بستر شکلگیری پدیدههای نوظهور اقتصادی و اجتماعی متناسب با وضعیت مطلوب «مردمسالاری اقتصادی دینی» است. آیا فقه نظام، برای مدیریت این ثروت عظیم، الگویی متمایز از دوگانه رایج (دولتی / خصوصی) ارائه کرده است؟ پاسخ در نظریه «اقطاع» نهفته است. قاعده فقهی اقطاع، این رسالت حاکمیتی را بر دوش ولی امر میگذارد که منابع طبیعی را براساس مصالح عالیه امت واگذار کند تا عاملیت و بهرهبرداری توسط خود مردم محقق شود. در الگوهای رایج کنونی، واگذاریها یا ماهیت اقتصادی ندارند (صرفاً مدیریت زیستمحیطی) یا بهجای مردم، به «بخش خصوصی» (سرمایهداری) سپرده میشوند. اما در الگوی اقطاع، دولت اگرچه متصدی بهرهبرداری نیست، اما مالکیت رقبه (اصل منبع) را برای خود حفظ میکند تا بتواند منابع را از کسانی که بهرهبرداری نمیکنند، بازپس گیرد.
پیش از تشریح الگو، دو اصل بنیادین را باید پذیرفت:
-
نخست: منابع طبیعی، پیشران ثروت ملی است. اگر جامعهای بخواهد در بخش واقعی اقتصاد قدرتمند شود، گام اول، مدیریت کارآمد و روزآمد ثروتهای خدادادی است.
-
دوم: اصالت عاملیت مردم. تصمیمسازی و تصمیمگیری در این عرصه باید به دست مردم باشد و عواید حاصله مستقیما به جیب مردم برود.
ارکان هفتگانه الگوی اقطاع
این الگو در هفت محور تدوین شده است:
۱. تبیین جوهره ایده (اقطاع در برابر احیا)
در فقه اقتصادی، دو باب برای تملک منافع وجود دارد: نخست «احیا و حیازت» که سازوکاری عمومی است و اهل بیت (ع) فرمودهاند: «مَنْ أَحْيَا أَرْضاً فَهِيَ لَهُ» و «مَنْ حَازَ مَلَکَ». دوم «اقطاع» که ابزاری حاکمیتی است؛ بدینمعنا که حاکم اسلامی، مصداق به مصداق و براساس مصالح، منابع را بررسی و به بدنه جامعه واگذار میکند. ایده محوری این طرح، مبتنی بر «اقطاع» است؛ یعنی «واگذاری حق بهرهبرداری با حفظ مالکیت تام دولت». دولت مالکیت را حفظ میکند تا قدرت مدیریت، جلوگیری از انحصار و دفع تالیفاسدها را داشته باشد، اما حق تصدیگری ندارد و مدیریت را به مردم میسپارد.
در اینجا باید به یک پرسش اساسی پاسخ داد: آیا اقطاع شامل همه منابع طبیعی میشود یا فقط معادن؟ اگرچه برخی معتقدند اقطاع مقدمه «احیاء» است و محدود به زمینهای موات و معادن باطنی (نیازمند استخراج) است، اما نظر مختار این است که اقطاع در «همه منابع طبیعی» جایز است؛ چنانکه پیامبر اکرم (ص) منابعی فاقد قابلیت احیا (مانند معادن ظاهری) را نیز اقطاع فرمودند. همچنین باید توجه داشت که احیا منحصر به کشاورزی آببر نیست؛ بلکه میتواند شامل شهرسازی، صنعت، توریسم و حتی منابع جدید باشد که لزوما نیازمند انتقال آب نیستند. در بلندمدت، طرحهایی برای افزایش بهرهوری و ایجاد آبهای قابل استحصال وجود دارد که میتواند در این بخش نیز موفقیتهای چشمگیری به همراه آورد.
۲. چالششناسی: بنبست مدیریت دولتی و خصوصی
فقر، محصول سوءمدیریت منابع است. جهان امروز میان دولبه قیچی «مدیریت دولتی» و «بخش خصوصی» گرفتار است:
الف) آسیبهای مدیریت دولتی:
-
تجمید سرمایه: بخش عظیمی از منابع در ید دولت معطل است. از ۱۷ میلیون هکتار زمین قابل کشت کشور، تنها ۱.۷ میلیون هکتار استفاده میشود. اگر دولت تنها یک درصد اجاره از این زمینها بگیرد، درآمدی معادل سه برابر بودجه کشور خواهد داشت.
-
هزینههای گزاف: تصدیگری دولت از استخراج تا فروش، بار مالی سنگینی دارد.
-
کاهش بهرهوری: فقدان رقابت در مدیریت متمرکز دولتی، انگیزه برای کیفیت و کاهش هزینه را میکشد.
-
فقدان انگیزه و نگاه جامع: دولت انگیزه کافی برای دلسوزی نسبت به مال مردم و نگاه منسجم مدیریتی ندارد.
-
رشد فرهنگ کارمندی (اجیرشدن): در فقه نظام اقتصادی، «اجیر بودن» مکروه است. انسان باید مالک کار و عواید خود باشد تا به خلاقیت دست یابد.
ب) آسیبهای بخش خصوصی:
-
انحصار و رانت: واگذاری معادن بزرگ به بنگاههای خصوصی، موجب پیدایش کانونهای قدرت، رانت و زمینخواری میشود.
-
سوداگری: تجربه اصل ۴۴ نشان داد که منابع واگذار شده، اغلب صرف ساختوساز و سوداگری میشوند.
-
تداوم فرهنگ اجیرشدن: در این مدل نیز اکثر مردم همچنان اجیر سرمایهداران باقی میمانند.
۳. پیشینه علمی و اجرایی
در ادبیات علمی، آثار متعددی در زمینه مدیریت منابع طبیعی نگاشته شده است. در عرصه اجرا نیز طرحهای مردمیسازی (مانند طرحهای مرتعداری، آبخیزداری، بومگردی و حفاظت از جنگل) اجرا شدهاند، اما عموما فاقد «سویه و رویکرد اقتصاد مردمی» بودهاند و موفقیت چشمگیری در درآمدزایی و اشتغال پایدار نداشتهاند یا صرفا نگاه حفاظتی و توریستی داشتهاند.
در اینجا باید به این نکته توجه کرد که مدیریتهای بومی و خرد محترماند و الگوی اقطاع مکمل آنهاست، نه نافی آنها. اما الگوهای بومی معمولا خرد هستند و شامل موارد کلان تاثیرگذار بر اقتصاد ملی نمیشوند. درصدی از مدیریت جهانی نیز مردمی است که باید دیده شود. همچنین درباره نظام انگیزشی تعاونیها باید گفت آسیبشناسی آن توسط اساتید بزرگواری انجام شده و این طرح با توجه به همین نکات نگاشته شده است.
۴. وجه نوآوری: راه سوم
مزیت اصلی این طرح، ورود فقه نظام اقتصادی و دین به عرصه مدیریت کلان است. این مدل، «راه سوم» اسلام است دربرابر دوگانه جهانی: قدرت و مالکیت حداکثری دولت در کنار تصدی حداقلی آن (برخلاف اقتصاد دولتی با تصدی حداکثری و اقتصاد لیبرال با مالکیت حداقلی دولت).
برای روشن شدن تمایز این طرح با نمونههای مشابه، اشاره به این نکته ضروری است که این الگو با آییننامه «مولدسازی» دولت سیزدهم تفاوت بنیادین دارد. در طرح مولدسازی، عمدتا از ساختمانها و ابنیه بلااستفاده و فروش آن در جهت تامین منابع و مصارف ضروری دولت استفاده میشد و نوع واگذاری لزوما مردمی نبود؛ همچنین احیای منابع طبیعی در آن اصلا وجود نداشت. درمقابل، الگوی اقطاع بر احیای منابع طبیعی و واگذاری حق بهرهبرداری به مردم (نه فروش مالکیت) تاکید دارد.
۵. تشریح تفصیلی مدل عملیاتی
این الگو شامل مراحل زیر است:
-
مرحله اول: پیمایش سرزمینی: دولت موظف است ضمن شناسایی و دستهبندی دقیق منابع (نقشه جامع)، ازطریق فراخوان، ظرفیتهای مردمی و متقاضیان را ارزیابی و اعتبارسنجی کند. در این زمینه کارهای ویژهای صورت گرفته است اما باید توسط تیم اجرایی، کارهای نهایی و دقیقتر انجام پذیرد.
-
مرحله دوم: معیارهای شفاف واگذاری: تدوین معیارهایی چون سابقه، توان مالی و تعهد زیستمحیطی. اولویت با جوامع محلی، تعاونیها، اقشار کمدرآمد، دانشبنیانها، صنایع مادر و مخالفان خامفروشی است. در اینجا باید به یک پرسش مهم پاسخ داد: آیا سیره پیامبر (ص) در اقطاع منحصر به فقرا بود یا شامل ثروتمندان نیز میشد؟ هدف اقطاع رفع فقر است، اما لزوما مخصوص فقرا نیست. اگر واگذاری به ثروتمندان منجر به رفع فقر عمومی و اشتغال شود، با سازوکار مشخص مجاز است.
-
مرحله سوم: حقوق و مسئولیتهای متقابل: تعهدات مردم: حفظ سلامت منبع (رعایت عدالت بیننسلی)، عدم آسیب به سایر منابع و پذیرش اینکه مالکیت منتقل نمیشود. حتی در «مباحات عامه» (آبها و مراتع)، طبق روایات، امام مالک اصلی است و اباحه، حکم ثانوی و ولایی است؛ لذا اتلاف آن جایز نیست. اگر بهرهبردار تا سه سال منبع را معطل گذارد (رهاکردن احیا)، اولویت او سلب میشود.
تعهدات دولت: تضمین امنیت حق بهرهبرداری، رعایت مهلت سه ساله، انتقال اطلاعات کامل آمایش سرزمینی، حفظ ثبات بازار (کنترل صادرات / واردات) و تضمین جانب تقاضا (خرید تضمینی یا بیمه و بازاریابی).
-
مرحله چهارم: سازوکار واگذاری: استفاده از روشهای شفاف و رقابتی، حمایتهای تسهیلاتی، اخذ تضامین، حسابرسی دقیق و اشتراکگذاری اطلاعات. درخصوص قابلیت انتقال «حق بهرهبرداری» باید گفت که حق احیای مالیت دارد و قابل انتقال است. اما برای جلوگیری از ایجاد «بازار ثانویه» متورم و افسارگسیخته، باید قیمتگذاری توسط گروه کارشناسی و طبق اقتضائات واقعی میدان انجام شود.
-
مرحله پنجم: نظارت و ارزیابی مستقل و چندجانبه با حضور نمایندگان جوامع محلی و سمنها. در اینجا این پرسش مطرح میشود که آیا کارگروه ویژه نظارت دچار تعارض منافع نمیشود؟ ستاد کارشناسی و نظارتی لزوما ذینفع نیست، اما وجود گروهی متخصص به مبانی فقهی، عدالت و اقتصاد برای صحتسنجی ناگزیر است.
-
مرحله ششم و هفتم: ایجاد مکانیسم بازخورد و اصلاح و توزیع عادلانه منافع براساس «عقود مشارکتی» که به موازین دینی نزدیکتر است.
جمعبندی نهایی: پرهیز از تکرار خطاهای راهبردی
طرحهای موجود در حوزه مدیریت منابع طبیعی دارای سه ایراد اساسی هستند که ضرورت الگوی اقطاع را اثبات میکند:
۱. فقدان رویکرد اقتصادی: غالب طرحها صرفا رویکرد حفاظتی و زیستمحیطی دارند، نه پیوست اقتصاد مردمی.
۲. انحراف در مصداق مردم: واگذاریها غالبا به «بخش خصوصی» (سرمایهداری) انجام میشود، نه آحاد مردم.
۳. کلیگویی: طرحهای به ظاهر مردمی، فاقد مدل عملیاتی دقیق برای چگونگی واگذاری هستند.
البته ذخایر استراتژیک باید در دست حاکمیت بماند، اما «کلیت و عمدهی اقتصاد» باید با این الگو به مردم سپرده شود. لازم به ذکر است که بررسی دقیق تجربههای اجرایی پیشین برای پرهیز از «اختراع دوباره چرخ» و غفلت از مشهورات علم اقتصاد و جایگاه واقعی دولت و بازار، امری ضروری است. الگوی اقطاع ناظر به تجربیات جهانی و داخلی تدوین شده و باید در بخش تامین مالی و فرهنگسازی تکمیل شود.